但是，现行分税制和税收制度也逐渐显现出一些问题。特别是一个时期以来，地区税收转移问题日益突出（将“税源转移”称为“税收转移”似乎更为准确，更能说明问题，作者注）。由于企业跨区经营，纳税人分处于不同区域政府管辖范围，多个区域政府对同一纳税人都有管辖权，并都享有税收收入归属权。按照现行分税制，纳税人跨区生产经营所产生的税收收入在中央政府和地方政府之间进行分配，或者是中央税收，或者是地方税收，抑或是中央地方共享税收。但不同区域政府之间如何就有关税收进行分配，目前尚无框架性制度规范，现实经济发展和税收实践迫切需要采取措施加以补充和规范。

　　管辖权是区域政府取得税收之依据

　　按照中国现行行政区划和政府行政管理体制，目前中国存在五级政府，按行政层级划分为中央、省级（省、自治区、直辖市）、地级（市、地区）、县级（市、区）、乡级（镇），纵向和横向税收分配关系复杂。为了便于讨论，我们仅以省级人民政府之管辖权为例，研究地区之间横向税收分配。

　　根据税法规定，企业进行生产经营活动，提供产品或者劳务，应向其生产经营活动所在地政府缴纳税款，实际上是企业因享有公共产品和服务而支付的对价。作为政府来说，对本辖区内纳税人提供公共产品和服务是其职责。为保障更好地履行职责，政府必须有一定资金作为支持，来满足事权的需要。

　　案例一：某电视机生产厂，位于甲省某市，只有一个企业，不存在分厂和车间，其缴纳税收只在中央和甲省分配，除甲省以外，其他区域政府因对电视机厂没有管辖权而不应享受税收收益权。

　　案例二：某公司是一个大型企业，总机构在甲省，分支机构设于乙省、丙省，其缴纳税收应在中央和三省分配，甲、乙、丙三省因对总机构、分支机构享有管辖权，而同时享有税收收益权。但是，与该公司生产经营活动无关的、三省以外的其他区域政府则不应享有税收收益权。

　　案例三：某水电站是一大型水电企业，地跨甲、乙两省，其缴纳税款应在中央和两省分配，甲、乙两省因对该水电站享有管辖权而享有税收收益权。但是，与该水电站生产经营无关、两省以外的其他区域政府则不应享有税收收益权。

　　通过以上案例，可以归纳出一个结论：纳税人所在地区域政府可以因管辖权而取得税收。这与国际上通行的属地原则相一致。

　　共有管辖权理当分享税收

　　随着社会主义市场经济不断发展，市场主体作为理性投资者和经济人，一定会追求资源配置最优化和利润最大化，跨区经营可能就是一种最优安排。

　　必须指出，在高度集中的计划经济体制下，生产资料实行公有制，生产、销售、服务、收入等，一切均由国家包揽，统收统支是制度安排。对个人来说，收入分配制度十分简单，就是按劳分配。对企业来说，一切由政府控制和经营，国家财政收入主要依靠国有企业上缴利润。对政府来说，中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间根本不存在税收分配问题，只有物资调拨和资金拨付。但在市场经济条件下，中央政府和地方政府属于不同的、独立的利益主体，相互不能替代，特别是在分税制下，中央政府、地方政府分别承担着不同的政府职能，既有事权约束政府必须履行法定职责，也有税权行使保证政府财政收支，而且财力必须与事权匹配，满足事权需要。因为只有事权，没有财力，特别是不能通过行使税权获取应得税收，就会在一定程度上影响政府全面履行职责。在这种情况下，税收作为区域政府财力的主要来源，就越来越受到高度重视，也越来越关注因管辖权而应享有的税收收入。

　　因此，应当明确，只要享有管辖权，就应当享有税收收益权。如果多个政府都有权行使管辖权，那么这几个政府都有权享有税收收益，只是这几个政府应当通过一定方式确定税收分享办法，以保证税收执法主体唯一，税收分配合理、规范。

　　区域税收分配应纳入制度规范

　　对纳税人来说，依法经营，照章纳税，税收法律义务就履行完毕了，至于把税收缴给中央政府还是地方政府，缴给哪个地方政府，并不重要。但是，对政府来说，由于存在多个层级，不同层级政府又有自身职责和利益，因而税收归属于哪个利益主体则是重大事项。而且这个事项应由分税制决定。然而，分税制目前尚不完善，缺乏规范办法可以遵循以解决这些问题。

　　1994年分税制没有对区域政府与区域政府之间的税收问题提供具体执法依据。国务院决定于2002年对企业所得税实行中央与地方共享后，财政部制定了跨地区经营集中缴库企业所得税地区间分配暂行办法，2003年经过修改后会同中国人民银行和国家税务总局印发执行，规定跨区经营、集中缴库的企业所得税中，依法由地方分享的部分按照企业经营收入、职工人数和资产总额3个因素在相关地区之间分配，权重分别为0.35、0.35和0.30。可是，由于存在超缴退库和其他一些问题，这一政策并未执行到位。至于流转税和其他税种收入在区域之间不合理转移问题，也缺乏相关的基本制度加以规范。

　　区域税收分配不规范造成税收与税源背离

　　由于各种不同原因造成税收在相关区域之间不合理转移，有税源区域无税收，无税源区域得税收，税收与税源脱节，区域之间税收分配扭曲。这种情形即为区域税收与税源背离。

　　例如，由于现行财税体制允许企业所得税集中汇缴，尽管制定了跨区经营、集中缴库企业所得税地区之间分配办法，但因为执行不到位，引发了税收收入分配向中心城市集中、向发达地区集中问题。又如汽车消费税、烟草消费税本应在消费环节征收，但现行制度规定其在生产环节征收，导致税收收入由消费地转移到生产地。

　　从表面上看，税收与税源背离问题影响了经济公平和社会公平，但从实质上进一步分析，它对经济效率和社会效率产生了重大影响，不利于区域经济协调发展，也不利于实现依法治税和规范税收秩序。

　　近年来，税收逐渐由欠发达区域向发达区域和中心城市集中、积聚，而且趋势日益明显。这样发展下去，后果将会十分严重，应当采取更加有效的措施，从规范区域税收分配办法入手，进一步完善分税制。

　　我们认为，当务之急应尽快制定区域政府之间横向税收分配办法（即省际之间税收协定），形成适用范本，并建立向中央政府备案制度，补充、丰富和完善分税制，以确保横向税收分配依法、合理、规范，便于执行。