浅论自行申报有利于强化对高收入者的税收监控

国家税务总局日前出台的《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》引发了社会各界的广泛关注。北京部分财税专家在接受本报记者采访时表示，让高收入者自行纳税申报，其首要目的就是通过收集、健全这些纳税人收入和纳税信息，强化对高收入者的税收监控。《办法》的出台，有助于解决目前对高收入者管理力度不够、法律责任不清的问题，同时，也有利于培养纳税人依法诚信纳税的意识。

　　在我国，自行申报曾经只是少数人的“责任”。我国《个人所得税法》规定，“在两处以上取得工资、薪金所得和没有扣缴义务人”的纳税人才需自行申报。而其他纳税人，包括高收入者，只由扣缴义务人办理扣缴申报。这些纳税人不必自行申报，而且也不必为未如实申报承担法律责任。在这种情况下，高收入者由于收入来源多，享有多源扣除，逃税成本是很低的。针对这一情况，2005年10月，我国在对个人所得税法进行修改时，扩大了自行申报的范围，规定“年所得12万元以上的”纳税人也应自行申报。

　　财政部财政科学研究所税收政策研究室主任孙钢在接受记者采访时表示，这次国家税务总局出台的个人所得税自行纳税申报办法，主要是保证对去年个人所得税法修改时对“高收入者个税自行申报”的规定能得到有效执行。它的出台将使纳税责任人更加明确，纳税人不实申报或不申报都要承担法律责任，解决了目前对高收入者管理力度不够、法律责任不清的问题，有利于加强对高收入者的管理。孙钢表示，目前，我国高收入人群对个人所得税的贡献率很低，这与部分高收入者收入来源渠道多、对其征管难度大有一定关系。对高收入者实行自行申报纳税后，凡是不申报或申报不实的纳税人将面临更为严厉的处罚，这无疑将强化对高收入人群的税收征管。

　　中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓认为，自行申报办法是税务部门完善个人所得税制、加强征收管理的积极举措。这说明税务机关强化高收入者的监督管理已经迈出了重要一步。一直以来，对高收入者和多处取得收入人群，税务部门缺少有效的手段和方法进行监控。此次出台的自行申报办法明确了这些人的申报义务，有利于建立起高收入者的收入和纳税档案，使高收入者的每一笔收入是否已经纳税、计税是否正确都有据可查。税务部门通过对扣缴义务人报送的明细信息和个人申报来的信息进行整理归类，可以确定个人所得税征管的重点人群和重点行业，使得个人所得税的管理更有针对性，强化了对高收入人群的纳税管理。

　　北京市地税局法律顾问、新世达律师事务所律师王嘉本认为，中国现金交易普遍，隐性收入极多，特别是高收入者，收入来源多，最难监控。采取有效手段对高收入阶层进行监控很有必要，有利于发挥税收调节作用，有利于社会公平和谐。另外，让高收入者自行申报也有利于强化他们的纳税意识。每到年度终了，高收入者都要申报自己的收入，对他们养成依法纳税的习惯很有帮助。

　　目前，我国个人所得税实行的是分类税制，而实施综合与分类相结合的个人所得税制是未来改革的大方向。孙钢表示，只有逐步向综合税制迈进，才能从根本上解决税收公平的问题，加大对高收入的调节力度。要求高收入者自行申报，是在高收入者中先行综合与分类结合税制的尝试，而这可以为以后个人所得税制度向综合与分类相结合的混合税制模式过渡创造条件，积累经验。

　　但是，孙钢同时指出，在分类税制条件下要纳税人进行综合申报，在实际操作中必然会面临很多技术性问题。比如纳税人很难准确地获知自己存款利息、股票分红等收入的多少，而税务部门对纳税人各种收入的监控能力也不均衡，自行申报是否能达到预想的效果还有待时间的检验。

　　中国人民大学教授安体富也表示，目前我国税收征管的模式是分项征收，调节力度很有限，毕竟除了工薪以外，其他的灰色收入都难以掌握。将来的改革方向应是综合征收。要高收入者自行申报表明个税征收方式正由分项征收向分项、综合相结合的征收方式进行转变。这种转变能够提高高收入者的纳税意识，对公民了解、执行税法也有很好的宣传作用，但是目前要靠自行申报达到增加收入、加强管理的效果，可能会作用有限。

　　安体富教授表达了对自行申报实行效果的担忧：“现阶段税务机关征管水平的制约将会影响自行申报取得的效果。主要原因是高收入者收入不透明，税务机关信息不灵，没有手段。”安体富表示，要真正解决问题，必须做到四点。一是在全国范围内普遍采用纳税人永久单一税号，并与支付方强制性预扣税款制度相结合。二是个人报酬的完全货币化。现在一些人的收入不是靠发工资和奖金，而是采取奖励别墅和出国旅游等形式，这些实物都应算作收入计入个人所得，纳入征税范围。三是大力推行非现金结算，加强现金管理。应广泛推广使用信用卡，力求把现金结算缩小到最小范围，严格控制现金交易。四是建立银行储蓄存款联网制度，并建立税务网络与银行网络的对接。税务局能够很容易地对纳税人的存款进行联网查询，这将在很大程度上解决个人收入来源不透明的问题。安体富认为，这四点做到了，每个人的收入透明了，就可以对富人按综合征收模式实行高税率，这样个人所得税的调节分配功能才能充分发挥。

　　安体富教授的观点得到了不少专家的认同。他们表示，个人所得税的管理要达到一个完善阶段，还需要整个社会配套措施的建立。刘桓认为，首先，税务机关的征管水平还需要不断提高。目前我国有两三亿的个人所得税纳税人，对于几十万地税干部来说，大面积、地毯式管理并不现实，税务机关需要依靠信息化手段提高管理水平，加快建设全国联网的税务情报信息交换系统，以利于及时准确地掌握个税的申报和缴纳信息。随着管理能力的提高，税务部门才能不断扩大自行申报的范围，最终将所有纳税人都纳入到管理范畴中，实现对个人所得税有效管理。其次，整个社会要建立起利于个税征管的金融体系，充分发挥金融手段的作用，使纳税人的各种收入信息从银行、企业雇主、福利部门、海关等各部门汇集到税务部门。只有这样，个人所得税才能真正管理好，管理到位。

　　刘桓最后表示，无论是对高收入者，还是对税务机关，自行申报纳税都将是一种全新的尝试。万事开头难，目前重要的是先做起来。