历时一个月的《发票管理办法（修订草案）》征求意见稿向社会公开征求意见活动，引起社会强烈反响。社会各界人士和广大纳税人（包括企业和个人）踊跃参与，提出了许多意见和建议。据统计，国务院法制办征求意见系统上共有181人提出737条意见，接到电子邮件133封、书信38封。同时，一些网友也在有关网站上发表了意见。

　　这些参与者中有普通市民，有律师，也有党政机关干部。除以个人名义外，一些组织和单位如律师事务所、税务师事务所、企业等还以团体的名义提出了各种意见。

　　发票管理办法到底应该怎么改？让我们看看纳税人怎么说———立法目的：要强调保护纳税人权益《发票管理办法（修订草案）》征求意见稿第一条是关于立法目的的描述：“为了加强发票管理和财务监督，保障国家税收收入，维护经济秩序，保护消费者合法权益，根据《中华人民共和国税收征收管理法》，制定本办法。”

　　有纳税人建议，在立法目的中删去“保障国家税收收入”。理由是，发票作为收付款凭证，主要是在以经济领域应用为主的社会活动中应用，“保障国家税收收入”作为职能之一，不宜在“维护经济秩序”前进行单独强调。

　　一些网民建议，在“保护消费者合法权益”后加入“保护纳税人权益”。理由是，按法律规定印制、领购、开具、取得、保管、缴销发票，不仅仅保护了消费者的合法权益，同时对纳税人的合法权益也是一种保护。首先，开具的发票是计算纳税人应纳税额的重要凭证和依据；其次，所有的纳税人都按规定出具发票，不仅能维护正常的经济秩序，还可以实现同等条件下的公平竞争；再次，消费者和纳税人的合法权益是平等的，应同样受到法律的保护。

　　还有网民建议，应明确规定“使用发票是纳税人的基本权利”。他们认为，发票有两大作用，一是商事凭证，二是税源监控。制定发票管理办法不能只是考虑“税源监控”作用，还要充分考虑“促进正常经营贸易”的作用。为促进经济往来，鼓励自由贸易，应当充分考虑纳税人的需求，在严格监控管理下，对符合条件和没有违法违章情况的纳税人，应当及时、足量供应发票，保证纳税人经营需要。有纳税人反映，有些税务机关将发票当成垄断商品，无视纳税人为创造税收付出的辛勤劳动，将供应发票当作恩赐，缺乏对纳税人的尊重。办法应当规定税务部门无条件保证商家发票的供应。一网民称，“经常遇见很多新开业饭店一两个月没有发票的情况，经常听说企业发票用完到税务局购买新发票时被刁难”。所以，增加税务机关保证纳税人领购发票的规定很有必要。

　　发票定义：该不该有税源监控功能发票到底是什么？《发票管理办法（修订草案）》征求意见稿第三条是这样定义的：发票，是指在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，开具、取得的用以摘记经济业务活动并具有税源监控功能的收付款（商事）凭证。

　　有纳税人建议将“从事的其他经营活动”删除。原因是“其他经营活动”定义不清、范围宽泛，不利于税务机关正确执法。

　　也有多名纳税人建议删除“具有税源监控功能”一句。华润万家超市在来信中说，这样的规定有可能被个别纳税人打擦边球，例如联通某分公司收取话费时以种种理由不给客户开具发票，只给“中国联通某分公司缴费回执单”。税源监控不是收付款凭证本身的功能，而是税务机关利用收付款凭证产生的结果，税务机关同时也可利用银行账户监控税源。

　　广西电影发行放映协会建议，在“摘记经济业务活动”后增加“可用于财务报销”的表述。因为随着电算化的普及，只要使用计算机打印收款凭证，就具备原条文表述的两要素。如电影票记载购票信息，且海关凭全国影院售票系统累计的进口分账影片的总票房收入确认应征收的关税。但电影票仍不同于发票，不加盖发票专用章，没有存根联和记账联，不能作为会计核算或报销凭证。因此，建议在发票定义中将发票和其他电子票据区别开来。

　　还有纳税人表示，应在发票定义中明确发票的合法性与真实性，建议加入“真实摘记合法经济业务活动并加印税务机关监制章”的字样。

　　逐笔开具：赞成者反对者各抒己见《发票管理办法（修订草案）》的创新之一是明确了逐笔开具发票的原则。发票管理办法第二十四条规定，对付（收）款方未索要发票的，收（付）款方也应当逐笔开具发票。

　　对于是否应当逐笔开具发票，纳税人分为两大阵营：一方赞成，一方反对。

　　赞成逐笔开具的纳税人认为，应当规定开票方必须主动给付款方开具规范的发票，否则视为非法经营。应赋予付款方在对方不出具正规发票时可以拒绝付款的权利，并且规定付款方每耽搁1小时20元的损害赔偿请求权，对一次这种违法行为给予200元以上的罚款处罚。

　　不赞成逐笔开具的纳税人认为，逐笔开具会增加纳税人的负担，增加不必要的交易费用。华润万家超市表示，不管消费者要不要发票都逐笔开具会造成资源浪费，不符合中央建设节约型社会的号召。目前大型超市卖场大都是按照POS机的数据申报缴纳税款，以收银小条（或卷式发票）作为销货凭据。如果要每笔销售都开具发票，那是不现实的，除非将收银小条全部升级为正式的卷式发票。

　　信诚人寿公司认为，逐笔开具的目的是“以票控税”。保险行业业务电脑系统的准确性及其财务电脑系统之间的紧密缝合，已可以实现税务局监控税源的目的。他们建议，保险公司无须“逐笔开具”发票，可以在月末根据账载营业收入金额与已经开具发票金额之差，合并开具一张总发票。

　　有不少纳税人建议在逐笔开具的基础上进行完善，比如由法律设定一定的条件，符合条件的企业可免逐笔开票。或对已经安装使用税控装置的，可以不再逐笔开具发票，而实行汇总开具，但付（收）款方要求开具发票的必须开具。

　　有奖发票：应扩大中奖面

　　《发票管理办法（修订草案）》第二十七条明确规定，国家鼓励消费者自觉索取发票。税务机关根据税收和发票管理的需要，可以实行发票有奖办法。对此规定，大多数纳税人表示认同。

　　有纳税人表示，目前索要发票的人少，主要原因在于中奖率太低，中奖金额太少，另外兑奖也太麻烦。纳税人希望税务部门能够多发行有奖发票，提高奖金额度。凡餐饮服务等行业发票都应实行有奖发票，并提供迅捷的对奖方式。由消费者当时刮奖，小额奖金在商家就可以兑换，大额奖金可以上税务局兑换。河南省漯河市一人大代表建议，将发票中奖面扩大至20%，并在执行新的奖励办法时设缓冲期，如两个月，以便加大宣传，培养全民纳税意识。有纳税人建议在发票管理办法中明确奖金来源和奖励办法。

　　为增强广大民众索要发票的意识，有纳税人建议，应在每一户纳税人收银台前摆放提示牌，提醒消费者索取发票。如经营者不提供发票，消费者应拒绝付款，并主动向主管税务机关举报。税务机关应大幅度提高举报奖励金额，将奖励比率提高至追缴入库额的30%，以强力震慑经营者必须自觉守法和开具发票。

　　有网友表示，现在商家都很精明，从不拒绝开发票，而是说“现在发票用完了，正在购买中，要开发票的话，请过两天再来开吧”。其实他们是利用顾客怕麻烦的心理逃避开具发票。所以，在发票管理办法中应增加“如不能及时提供发票，收（付）款方应停止营业，直到能及时提供发票方能正常营业”的内容。税务部门也应加大对这些企业的处罚力度。

　　发票保管：存放多少年为宜对于发票的存放、保管，《发票管理办法（修订草案）》第三十五条规定，已经开具的发票存根联、发票登记簿和使用电子器具开具发票的电子数据，应当保存5年；保存期满，报经税务机关查验后销毁。

　　有人认为保存期应该定为10年，与税收征管法规定的发票保管期限一致。但也有纳税人认为，这一规定与办法的第九条验旧购新、缴旧购新的规定矛盾。建议修改为“由税务机关保存5年”。因为有些纳税人经营不到5年就倒闭了，规定纳税人保存5年不切实际。

　　华润万家超市表示，超市大卖场发票开具量特别大，如果全部要求保存纸质发票存根，保存费用非常大，能否仅要求开具发票的电子数据保存5年，而纸质的发票存根为2年。

　　麦当劳公司也在建议中表示：如果逐笔开具发票，平均交易次数多的快餐行业需要保存大量发票存根联、发票登记簿，纳税人必须有大面积地点存放；是否可以在有电子记录保存的情况下取消存根联。

　　处罚力度：小些还是大些

　　现行的发票管理办法是1993年实施的，其规定的罚款数额已经明显偏低，对发票违法行为难以起到惩治和威慑作用。《发票管理办法（修订草案）》重新调整了罚款数额，加大了处罚力度。对此，大多数纳税人表示认同。有纳税人建议应提高目前草案中的处罚金额，将“1万元以上3万元以下”提高到“1万元以上5万元以下”、“1万元以上5万元以下”提高至“1万元以上10万元以下”、1万元以上10万元以下提高至“3万元以上10万元以下”或“10万元以上30万元以下”。

　　但也有纳税人认为，对未按照规定逐笔开具发票、拒不开具发票等经常发生的行为统一规定处罚在1万元以上不妥，有的农村小企业或城市的个体户，总的经营规模还不到1万元，比如一个小香烟摊、一个小米粉店等发生了这些行为，怎么可能处罚1万元？如果办法这样规定了，不照此处罚不行，低于法定处罚下限，税务机关将违法；照此处罚又实际执行不了，成了一纸空文，有损国家法律、法规的严肃性。

　　有纳税人建议，按违法程度及后果区别对待，或与发票所载金额挂钩。处罚不设上线，降低下限金额，以体现“过罚相当”。

　　“为他人开具与实际经营业务情况不符的发票”是办法中列入的虚开发票情形之一。有纳税人表示，很多顾客在超市购物时，要求超市按照商品主要大类开具发票，如食品、办公用品、礼品等，便于报销，这些是不是属于与“与实际经营业务情况不符”？但是如果不能按大类开具，那么超市的开票工作量之大是难以想象的。 他希望发票管理办法对此问题应予以明确。

　　统一管理：专业发票特殊对待有无必要《发票管理办法（修订草案）》将现国有金融、邮电、铁路、民用航空和水上运输等单位自行管理的发票归由税务机关统一管理。但考虑到有些专业发票，比如火车票等如一律像普通发票一样印制、领购，会增加不必要的成本，因而在统一管理的前提下，对特殊行业的专业发票授权国家税务总局制定特殊的管理办法。

　　有纳税人认为，既然发票由税务机关统一管理，就没有理由要对某些企业、某些行业在法律上规定例外处理。税务机关也不是仅仅为监管私营和外资企业而设立的，任何国有企业都应该纳入税务机关的监督和管理。铁道部虽是行政机关，但是其下属的铁路局都是经营性的企业，没有道理由他们自己管理发票（火车票）。再者，目前各铁路局和铁路客运公司都是国有企业，但随着改革和开放的深入，没有人能够保证哪个行业不会有私营或外国资本进入，铁路客运业务是完全有可能允许私人资本和外资参与的，到那时法律难道要对国有的铁路客运企业和私营的铁路客运企业设置两种不同的监管标准？

　　铁道部在其提交的意见中希望，税务主管部门在制定行业发票管理办法时能够根据特殊行业的经营模式和业务需求，会同行业主管部门制定办法，或者授权行业主管部门制定，报税务主管部门备案。

　　麦当劳公司建议在办法中明确普通发票中行业发票和专用发票是否可通用。比如特定的房屋出租行为，是使用服务业通用发票还是租赁业专用发票。另外，水电费收据能否代替发票也是一个非常突出的问题。他们在来信中说，由于很多电力部门和自来水公司只对业主开具一个总的水电费发票，各个承租户无法分别取得发票。业主仅是代收水电费，并没有收取价外费用，也不具备物业管理公司资质而开具代收水电费的物业管理发票，希望办法能够明确此种情况下水电费收据能否入账。

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　　发票管理办法征求意见稿主要内容

　　7月31日，国务院法制办公室就《中华人民共和国发票管理办法（修订草案）》向社会公开征求意见。征求意见稿对现行的《中华人民共和国发票管理办法》主要作了以下五个方面的修改。

　　第一，统一专业发票管理。为加强发票统一、规范管理，在实际执行中，公路内河货运、电信、保险等单位的专业发票已全部归由税务部门统一管理，民用航空、金融等单位的专业发票正在逐步向税务机关统一主管过渡。征求意见稿明确将上述各单位自行管理的发票归由税务机关统一管理。考虑到有些专业发票（比如火车票等）如一律像普通发票一样印制、领购，会增加不必要的成本，因而有必要在统一管理的前提下，对特殊行业的专业发票授权国家税务总局制定特殊的管理办法。因此，征求意见稿在附则中增加规定：“国务院税务主管部门可以根据特殊行业的经营模式和业务需求，制定该行业的发票管理办法。”

　　第二，进一步明确逐笔开具发票的原则。现行办法规定收款人在收款时应当开具发票。征求意见稿继续坚持这一原则，并进一步明确：不管消费者要不要发票，都必须逐笔开具。但考虑零售小额商品或者提供零星服务的小商贩的特殊情况，一律逐笔开具难以操作，因此征求意见稿在明确逐笔开具原则的同时，规定“国务院税务主管部门另有规定的除外”。同时，还增加规定“国家积极推广使用税控装置。已经安装使用税控装置并符合国务院税务主管部门规定的条件的，可以不再逐笔开具发票，但付（收）款方要求开具发票的必须开具”。

　　第三，加强增值税专用发票管理。征求意见稿在总结增值税专用发票管理实践经验的基础上，根据实际需要，专门增设一章，明确增值税专用发票的特殊规定，主要包括：办理增值税专用发票领购证件时，除按普通发票的有关规定提供证明和资料外，还必须提供加盖“增值税一般纳税人”确认专章的税务登记证；增值税专用发票应当使用防伪税控系统开具；国家对增值税专用发票实行最高开票限额许可制度；增值税一般纳税人不能准确核算增值税的销项税额、进项税额和应纳税额的，或者不能提供有关纳税资料以及未按照规定使用和保管防伪税控系统专用设备的，税务机关应当停止向其发售增值税专用发票；购买方未提供其增值税一般纳税人资格证明，或者所销售的为免税的或者不准抵扣税款的货物或者劳务的，不得开具增值税专用发票；增值税专用发票应当按照规定的期限到税务机关认证，经认证相符后方可作为抵扣税款凭证；如认证不符、密文有误，或属于虚开发票的以及其他未按照规定开具发票的，不得作为抵扣税款凭证。

　　第四，进一步规范发票管理行政许可制度。现行办法设定了两项行政许可（印制普通发票许可、印制发票防伪专用品许可），但没有明确设定的条件等重要内容；其他有关发票管理方面的行政许可是在规范性文件中设定的。为了与《中华人民共和国行政许可法》的有关规定相衔接，进一步规范发票管理方面的行政许可，征求意见稿将国务院第412号令保留的许可项目上升为行政法规设定的许可，同时补充了有关许可的设定条件。经过调整、补充，征求意见稿设定了五项行政许可，包括：发票印制许可、发票防伪专用品生产许可、自用发票的印制和使用许可、税控装置生产许可、增值税专用发票最高开票限额许可。

　　第五，加大处罚力度。现行办法是1993年实施的，不仅对违法行为的表述过于粗略，而且对新形势下出现的新违法行为缺乏规定；同时，随着物价的上涨和收入水平的提高，现行办法中规定的罚款数额已经明显偏低，对发票违法行为难以起到惩治和威慑作用，影响到现行办法的执行效果。征求意见稿根据新形势下发票违法行为的新特点和新形式，补充并重新梳理了发票违法行为种类；同时，根据这几年相继修订和制定的有关法律、行政法规的规定，重新调整了罚款数额，加大了处罚力度。

　　征求意见活动已于9月7日结束，社会各界人士、纳税人（包括企业和个人）和广大税务干部踊跃参与，提出了上千条意见和建议。目前，国务院法制办和国家税务总局已完成了对信件、传真、电子邮件等各种意见的收集及整理。有关部门表示，将以高度负责的态度，认真研究每一位参与者提出的意见和建议，对《发票管理办法》作出进一步有针对性的修改和完善，并尽快发布实施。