国务院办公厅转发的《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》提出，“研究建立综合与分类相结合的个人所得税制度”。财政部财政科学研究所研究员孙钢就现行个人所得税制度存在的问题、制约个税改革进程的因素等作了分析。

　　国务院当前提出改革个人所得税制度要求的原因

　　孙钢：当前通货膨胀压力仍然存在，低收入群体的基本生活依然需要政府努力保障。在此宏观环境背景下，国务院再次要求研究建立综合与分类相结合的个人所得税制度，这一方面表明现行税制在公平性上有所欠缺，无法充分发挥调节收入的作用，另一方面也希望个人所得税能够发挥“自动稳定器”的作用，成为应对通胀的重要工具。

　　我国现行的分类计征的个人所得税制度是将个人收入按性质进行划分，然后根据不同的税率和扣除额计征个人所得税，由于纳税人收入来源不同，其税负也不同。而综合计征的个人所得税制度则考虑了纳税人的总体负担能力，能够较好地体现“量能课税”的原则。目前制约个人所得税制度改革的因素是多方面的：一是现行分类计征的个人所得税制度是按月计征，而综合计征的个人所得税制一般是按年度计征，这需要用人单位由目前为纳税人代扣代缴个税改为预扣预缴个税，税务机关在年底再进行个人所得税的汇算清缴，即对个人的收入申报信息进行核查，根据税法规定确定纳税人“多退”还是“少补”。完成这项工作需要税务机关在硬件方面具备相应的条件，首要条件就是各地税务机关之间能够横向联网，从而掌握纳税人在各地的总体收入情况，而目前税务机关还不具备这种条件。

　　二是如果实行综合与分类相结合的个人所得税制，作为预扣预缴个人所得税的用人单位，必须为纳税人提供具有法律效力的扣缴凭证，上面注明扣缴的具体税额，以便纳税人日后进行纳税申报。而目前这一点尚不能做到，纳税人往往不清楚自己缴了多少税，在申报时也不容易拿出合法的缴税凭证。

　　三是税务机关目前仅靠一己之力还无法对纳税人收入信息进行全面核查，这项工作还需金融、证券、房地产交易、彩票管理等部门通力配合，如何加强税务机关与其他部门之间的配合与沟通，也是推进改革的重要环节。

　　“综合与分类相结合”的个人所得税制度在税制设计上存在诸多难点

　　孙钢：对于未来将要实行的“综合与分类相结合”的个人所得税制度，其税制设计上还有一些难点需要突破。

　　第一，要划分清楚综合计征与分类计征的收入范围。目前在这一问题上存在两种观点：第一种观点是将个人收入按劳动所得和资本所得的性质来划分，对前者实行综合计征，对后者实行分类计征；另一种观点是按照经常所得和偶然所得的性质进行划分，同样也是对前者实行综合计征，对后者实行分类计征。我认为应该将这两种划分方式结合在一起，也就是对目前已有的收入划分方式，根据性质判断其适合的计征方式，而不是“一刀切”。对于利息收入和偶然所得，应将这两类收入纳入综合计征的范围，这样更能体现公平性。

　　第二，要重新调整个人所得税的税率和级次。各界普遍认为，现行45%的个人所得税制最高边际税率过高，通过改革，应将其降低，同时减少税率级次。几年前，国际货币基金组织曾就这个问题向我国提出两套政策建议，第一套方案是实行两档税率，分别是10%和25%；第二套方案是实行三档税率，分别是10%、20%和30%。我个人也倾向于将最高边际税率确定为25%～35%。

　　第三，要研究确定个人所得税的收入申报方式和扣除额。

　　目前，有不少人主张以家庭为单位进行申报，认为这种方式更公平合理。从国外实际操作情况看，家庭申报的效率较低，税务机关对申报信息的核查成本太高，因此有些国家已逐渐放弃以家庭为单位进行个人所得税的申报。就我国目前的各方面条件而言，实行以家庭为单位的申报制度难度较大，一是会削弱或扭曲目前广泛实行的代扣代缴制度，二是税务机关还做不到对纳税人的家庭信息进行逐一核实。此外，我国目前实行的是统一的个人所得税费用扣除标准，这种扣除标准很难适应各个家庭的不同情况。而发达国家实行的扣除项目较多，也较合理，如教育支出、抚养孩童的支出、购房支出等等都可以在税前进行一定的扣除，这方面值得我们学习并加以借鉴。