11月20日，为贯彻落实党的十七届三中全会精神，明确土地所有权和使用权归属，保护土地权利人的合法权益，加快农村土地确权、登记和颁证工作，保证第二次全国土地调查工作顺利开展，国土资源部起草了《〈确定土地所有权和使用权规定〉（征求意见稿）》，公开征求社会各界意见。各级国土资源管理部门和社会各界的修改意见于12月1日前反馈至部政策法规司。

　　《〈规定〉征求意见稿》明确，确定土地所有权和使用权，应当按照尊重历史、注重现实、有利生产生活、维护社会稳定的原则依法进行。可以作为确定土地所有权和使用权依据的文书资料包括：当事人之间依法达成的协议，县级以上人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定，县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书，人民法院生效的判决、裁定或者调解书，法律、法规等规定的其他文件。

　　确定为国家土地所有权的，主要指：国家依法征收的土地；解放初期接收、没收、征购的土地，以及依据新中国成立初期《中华人民共和国土地改革法》等国家颁布的政策和法令，当时没有将所有权分配给农民的土地等，共9种情况。

　　确定为农民集体土地所有权的，主要指：中国共产党八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》实施时，已确定为农民集体所有的土地，确定为农民集体所有，但按照应当确定为国家所有的除外；土地改革时已分配给农民所有的原铁路、公路用地以及新建铁路和公路两侧未经征收的保护用地和其他用地等，共15种情况。

　　《〈规定〉征求意见稿》还分别对国有土地使用权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等，作了具体规定。

　　据悉，《〈规定〉征求意见稿》已在国土资源部网站上全文发布。反馈意见可发传真至：010—66558543，或发电子邮件至：hwchi@mail.mlr.gov.cn。

　　国土资源部办公厅征求

　　《确定土地所有权和使用权规定》（征求意见稿）意见的函

　　为明确土地所有权和使用权归属，保护土地权利人的合法权益，我们起草了《确定土地所有权和使用权规定》（征求意见稿）。现将该征求意见稿公开发布，征求社会各界意见。欢迎各级国土资源管理部门和社会各界提出修改意见，并请于2008年12月1日前反馈国土资源部政策法规司。

　　传真：010-66558543

　　E-mail：hwchi@mail.mlr.gov.cn

　　附件：《确定土地所有权和使用权规定》（征求意见稿）

　　二○○八年十一月二十日

　　附件：

　　确定土地所有权和使用权规定

　　（征求意见稿）

　　第一章总则

　　第一条为明确土地所有权和使用权的归属，保护土地权利人的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定本规定。

　　第二条因进行土地登记和处理土地权属争议需要确定土地所有权和使用权的，适用本规定。

　　第三条确定土地所有权和使用权，应当按照尊重历史、注重现实、有利生产生活、维护社会稳定的原则依法进行。

　　第四条下列文书资料可以作为确定土地所有权和使用权的依据：

　　（一）当事人之间依法达成的协议；

　　（二）县级以上人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定；

　　（三）县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书；

　　（四）人民法院生效的判决、裁定或者调解书；

　　（五）法律、法规等规定的其他文件。

　　第五条土地所有权和使用权依法由县级以上人民政府确定，国土资源行政主管部门具体承办。

　　第二章土地所有权

　　第一节国家土地所有权

　　第六条国家依法征收的土地，确定为国家所有。

　　国家已依法征收，但由于建设项目停建、缓建等原因交由农民集体耕种的土地，仍确定为国家所有。

　　第七条解放初期接收、没收、征购的土地，以及依据建国初期《中华人民共和国土地改革法》等国家颁布的政策和法令，当时没有将所有权分配给农民的土地，确定为国家所有。

　　第八条中国共产党八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）公布以前，全民所有制、城市集体所有制等单位使用的农民集体土地（包括农业合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，确定为国家所有。

　　第九条《六十条》公布时起至1982年《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的农民集体土地，有下列情形之一的，确定为国家所有：

　　（一）签订过土地转移等有关协议的；

　　（二）经县级以上人民政府批准使用的；

　　（三）进行过一定补偿或者劳动力安置的；

　　（四）农民集体馈赠的；

　　（五）已购买原农民集体所有的地上建筑物的；

　　（六）农民集体所有企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的；

　　（七）通过其他合法方式取得土地使用权的。

　　第十条1982年《国家建设征用土地条例》公布时起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。

　　第十一条河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土地改革时已将所有权分配给农民，国家未征收，且迄今仍归农民集体使用的外，确定为国家所有。

　　第十二条因大中型水利水电工程建设、生态保护、避让灾害等原因，国家已对农民全部移民安置并调换土地的，迁移的农民集体不再使用的原有土地，确定为国家所有。

　　第十三条农民集体开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权，土地所有权仍然属于国家所有。

　　第十四条围海、围湖造地或者因自然力量新增的土地，确定为国家所有。

　　第二节农民集体土地所有权

　　第十五条《六十条》实施时已确定为农民集体所有的土地，确定为农民集体所有。但按照本规定第二章第一节应当确定为国家所有的除外。

　　第十六条土地改革时已分配给农民所有的原铁路、公路用地以及新建铁路和公路两侧未经征收的保护用地和其他用地，确定为农民集体所有。

　　第十七条电力、通信等杆塔占用农民集体土地，凡未经征收的，确定为农民集体所有。

　　第十八条水利工程管理和保护范围以及蓄（滞）洪区内未经征收的农民集体土地，确定为农民集体所有。

　　第十九条乡（镇）或者村办企事业单位使用的农民集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别确定为该乡（镇）农民集体或者村农民集体所有。

　　第二十条乡（镇）或者村办企事业单位使用的农民集体土地，《六十条》公布时起至1982年《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情形之一的，确定为该乡（镇）或者村农民集体所有：

　　（一）签订过用地协议的（不含租借）；

　　（二）经县、乡（镇、公社）、村（大队）批准或者同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；

　　（三）通过购买房屋取得的；

　　（四）原集体企事业单位体制经批准变更的。

　　第二十一条1982年《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，乡（镇）或者村办企事业单位违反规定使用的农民集体土地，按照有关规定处理后，乡（镇）或者村集体单位继续使用的，确定为该乡（镇）或者村农民集体所有。

　　第二十二条乡（镇）或者村经依法批准，从事公共设施和公益事业建设使用的农民集体土地，确定为该乡（镇）或者村农民集体所有。

　　第二十三条乡（镇）或者村办企业使用本乡（镇）、村或村内两个以上农民集体所有土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权确定为该乡（镇）或者村农民集体所有。

　　第二十四条家庭联产承包中，村农民集体已经打破村民小组界线发包的土地，确定为该村农民集体所有。

　　第二十五条为生产生活便利和土地合理利用，相邻农民集体之间调换土地的，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意、签订书面调整协议，并依法报经县级以上人民政府同意后，可以确定农民集体土地所有权。

　　第二十六条农民集体经依法批准以集体建设用地使用权作为联营条件或者作价入股举办企业的，集体土地所有权不变。

　　第二十七条农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，确定为现使用者所有。虽满二十年，但在二十年期满之前，所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府按照本规定的有关规定确定土地所有权。

　　第二十八条农民集体所有的土地，按照目前该农民集体实际使用的本农民集体土地所有权界线确定土地所有权。

　　第二十九条由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定农民集体土地所有权：

　　（一）由于村、队、社、场合并或者分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；

　　（二）由于土地开发、土地征收、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；

　　（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。

　　第三章土地使用权

　　第一节国有土地使用权

　　第三十条原宗教团体、寺观教堂等宗教活动用地，被其他单位占用，原使用单位因恢复宗教活动需要退还使用的，应当按照有关规定予以退还。确属无法退还或者土地使用权有争议的，经协商、处理后确定土地使用权。

　　第三十一条靶场、试验场、训练场等军事设施用地，依照解放初期土地接收文件或者人民政府批准征收、征用、划拨土地的文件确定国有建设用地使用权。

　　国家确定的保留或者地方代管的军事设施用地的国有建设用地使用权确定给军队。

　　经国家批准撤销的军事设施用地，由县级以上人民政府依法收回，重新确定国有建设用地使用权。

　　第三十二条依法通过接收、征购、征收和划拨等方式取得，现仍由铁路单位使用的铁路线路用地及其他铁路设施用地，以及铁路线路路基两侧依法取得的保护用地，国有建设用地使用权确定给铁路单位。

　　第三十三条驻机关、企事业单位内的行政管理和服务性单位，经政府批准使用的土地，在当事人双方协商确定土地的用途和其他限制条件后，国有建设用地使用权可以确定给实际土地使用者，但租用房屋的除外。

　　第三十四条原由铁路、公路、水利、电力、军队等单位和个人使用的土地，1982年《国家建设征用土地条例》公布前，已经转由其他单位或者个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有建设用地使用权可以确定给实际土地使用者，但严重影响上述部门设施安全和正常使用的除外。

　　第三十五条以国有建设用地使用权为条件与其他单位或者个人合建房屋的，根据批准文件、合建协议或者投资数额确定国有建设用地使用权。但1982年《国家建设征用土地条例》公布后合建的，应依法办理土地转让手续后再确定国有建设用地使用权。

　　第三十六条国家以建设用地使用权作价入股的，国有建设用地使用权确定给股份制企业。

　　国家以授权经营的方式将建设用地使用权交给企业使用的，国有建设用地使用权确定给被授权经营的企业。

　　国家将建设用地使用权租赁给企业的，国有建设用地使用权确定给企业。

　　第三十七条国有建设用地使用权人以出让方式取得的国有建设用地使用权为资产入股设立企业法人，国有建设用地使用权确定给该企业法人。

　　第三十八条以出让方式取得国有建设用地使用权的企业破产后，其国有建设用地使用权经依法处置，确定给新的受让人。

　　第三十九条地铁、隧道、人行通道、地下街、地下车库、地下仓库、人防工程等不能与地表建筑物连为一体的独立开发的地下建（构）筑物及其附属设施使用的国有土地空间，可以确定为国有建设用地使用权（地下）。

　　第四十条过街天桥、高架道路、城市轻轨、跨河桥梁、空中走廊等空中建（构）筑物及其附属设施使用的国有土地空间，可以确定为国有建设用地使用权（地上）。

　　第四十一条地下或者地上管线设施所占用的国有土地空间，应当依书面合同确定地役权。

　　第四十二条与地表建（构）筑物连为一体的地下建（构）筑物及其附属设施，与地表建（构）筑物及其附属设施一同确定国有建设用地使用权。

　　第四十三条确定国有建设用地使用权（地下）或者国有建设用地使用权（地下）应当依法进行，不得与国家关于航空、人防等相关法律法规相抵触，且不得损害已经确定的其他国有建设用地使用权。

　　第四十四条建设用地由两个以上单位或者个人共同使用的，可确定为共有的国有建设用地使用权。共有的国有建设用地使用权包括按份共有和共同共有的国有建设用地使用权。

　　第四十五条建筑区划内，按照业主的建筑物区分所有权专有部分的比例，确定其按份共有该建筑物及其附属设施占用范围内的国有建设用地使用权。

　　建筑区划内，建筑物及其附属设施占用范围以外的国有建设用地使用权，确定为全体业主共同共有，但属于城镇公共道路、公共绿地以及当事人另有约定的除外。

　　第四十六条建筑区划内，使用权人将其按份共有的国有建设用地使用权转让的，确定其共同共有的国有建设用地使用权同时转让。

　　第四十七条国有农场的土地使用权根据县级以上人民政府及有关行政主管部门关于组建国有农场的批文和国有农场与周边农民集体签订的协议确定。但下列情况按以下原则处理：

　　（一）经县级以上人民政府及有关行政主管部门批准，国有农场的土地划拨给其他单位并使用至今的，按使用现状确定国有土地使用权；

　　（二）国有农场所属单位成建制从国有农场独立出来的，根据移交或者批准文件，确定其国有土地使用权；

　　（三）经国有农场主管部门同意，国有农场土地已依法转由其他单位使用的，除以承包、租赁、借用方式使用外，按现状确定该使用单位的国有土地使用权；

　　（四）《六十条》公布时，国有农场的土地固定给农民集体所有且该农民集体使用至今的，应当确定为该农民集体所有。

　　第二节宅基地使用权

　　第四十八条1982年《村镇建房用地管理条例》发布前农村居民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准，在《村镇建房用地管理条例》公布后未经拆除、改建、翻建的，可以暂按现有实际使用面积确定宅基地使用权。

　　第四十九条1982年《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，农村居民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积确定宅基地使用权。

　　第五十条符合当地分户建房规定而尚未分户的农村居民，其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的，可以按现有宅基地面积确定宅基地使用权。

　　第五十一条依法通过转让、继承房屋等方式取得宅基地，与原有宅基地面积合计超过当地规定的面积标准的，可以按合计面积确定宅基地使用权；宅基地上的房屋等建筑物灭失后，超过标准部分的宅基地使用权由本农民集体依法收回。

　　第五十二条依照本规定第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十一条确定宅基地使用权时，其超过当地规定的面积标准部分，应当在土地登记簿和土地权利证书中注明，待以后分户建房或者现有房屋拆除、改建、翻建或者政府依法实施规划重新建设时，按照当地规定的面积标准重新确定宅基地使用权。

　　第五十三条空闲或者房屋灭失两年以上未恢复使用的宅基地，由宅基地所在地的农民集体报经县级人民政府同意后，可以收回宅基地使用权。

　　第三节集体建设用地使用权

　　第五十四条依法使用宅基地以外的集体土地从事非农业建设的，确定为集体建设用地使用权。

　　第五十五条有下列情形之一的，确定其集体建设用地使用权：

　　（一）乡（镇）企业、乡（镇）村公共设施、公益事业依法使用的农民集体土地；

　　（二）农村集体经济组织与其他单位或者个人以集体建设用地使用权入股、联营等形式共同举办的企业依法使用的农民集体土地；

　　（三）单位或者个人通过兼并乡镇企业或者接受破产乡镇企业依法取得的农民集体土地。

　　第四章附则

　　第五十六条在调查确定土地所有权和使用权时，当事人拒不指界的，国土资源行政主管部门可以根据土地权属来源、使用现状等调查情况确定权属界线，并进行公告。

　　经公告无异议，或者虽有异议，但经审核后异议不成立的，可由国土资源行政主管部门报经县级以上人民政府依法确定土地所有权或者使用权。

　　第五十七条水利工程、军事设施、风景区、自然保护区等管理和保护范围的划定，不改变区域内土地所有权或者使用权的归属。但对于上述范围内的土地利用，可以根据法律、行政法规的有关规定，明确限制条件。

　　第五十八条土地所有权或者使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地所有权或者使用权。

　　第五十九条本规定自2008年月日起施行。