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17省市政府机构改革方案获准并陆续公布 四大亮点
核心提示:
来源:人民日报 日期:2009-1-21

  2008年10月,随着上海市政府机构改革方案被中央正式批复,新一轮地方政府机构改革的大幕徐徐开启。目前,全国范围的新一轮地方政府机构改革已进入最后审批和实施阶段。截至1月20日,北京、上海、重庆、陕西、河南、宁夏、云南、吉林等17个省(区、市)的政府机构改革方案已获批准,并将陆续向社会公布;其他地方政府机构改革方案正陆续上报。

  作为改革开放以来第五轮地方政府机构改革,此轮改革内容丰富、任务明确,其主要任务有四大项:转变职能、优化结构、强化责任、严控编制。已经获批的17个省(区、市)在积极探索实践大部门体制、加大机构整合力度的同时,更加注重将政府职能向社会管理和公共服务转变。

  而在管理体制方面,中央明确提出,此轮改革将继续推进省直接管理县的财政体制改革,有条件的地方可依法探索省直接管理县的体制。

  四大亮点凸显

  首次提出机构编制备案制度

  按照中央的统一部署,新一轮国务院机构改革自2008年3月启动,已经完成阶段性任务。作为单一制国家,我国中央政府和地方政府是一个有机整体,上下衔接,方能确保政令统一,而解决地方政府在体制机制、机构设置等方面存在的突出问题,适时推进地方政府机构改革便显得十分迫切。

  “群众来政府办事,办成办不成,工作人员你都得合法合理、规规矩矩,让人家明明白白、痛痛快快!”在中央编办副主任吴知论看来,这是推进地方政府机构改革的目标之一。

  与前4次改革相比较,新一轮地方政府机构改革一启动,便彰显许多新的时代气息,四大亮点凸显。

  亮点一:鼓励地方因地制宜、大胆探索。

  依据中央精神,这次改革既坚持原则性,又强调灵活性,为地方因地制宜改革预留了广阔的探索空间。

  在机构设置方面,中央对机构具体设置形式、名称、排序等,不统一要求上下对口,有条件的地方可加大机构整合力度,合并一些职能相同、相近的部门,甚至允许一个部门对口上级几个部门。

  事实上,一些地方已经开展了积极的探索:重庆市大刀阔斧推进大部门制改革,构建“大交通”、“大农业”的行政管理体制;旅游大省海南则将旅游局作为省政府的组成部门,而在其他省一般将其列为省政府的直属机构或事业单位……

  亮点二:以转变政府职能为核心。

  细心的人也许已注意到,近几次地方政府机构改革中,“转变职能”可谓一根“红线”贯穿始终。新一轮改革中,这根“红线”的“色泽”愈发打眼:改革在职能定位、理顺体制、机构设置、责任界定、层级分工等各个环节,都紧紧围绕并充分体现政府职能转变的要求,突出强调地方政府要更好地履行职责,更好地服务经济社会发展。

  亮点三:“责任”被提到前所未有的高度。

  中央关于地方政府机构改革的意见要求,在赋予部门职权的同时,明确其承担的责任,要通过“三定”(定职责、定机构、定编制)工作,着力解决职责交叉、有权无责、有责无权、权责不对称等突出问题,努力实现权责一致、有权必有责、用权受监督、违法要追究,推动建立责任政府。

  “给你配权、配人、配钱,权力与实现目标之间,就必须建立明确的因果关系。”吴知论打了个比方,以拥有诸多审批、处罚权限的环保部门为例,责任在哪里?“起码,它要担负起污染物总量控制的责任。”他表示,政府的权力范围和手段,要求政府应当承担起相应的责任,只有突出了责任,才能厘清权力的范围。

  “这次改革还要求一件事情原则上由一个部门管理,确需多个部门管理的事项,要明确牵头部门,分清谁主办、谁协办、相互间如何衔接。”吴知论表示,改革将积极探索强化责任的途径及方法,推进政务公开、绩效考核、行政问责。

  亮点四:首次提出机构编制备案制度。

  在这次改革中,中央确定,要严格执行机构编制审批程序和备案制度,即市级政府在审批县级政府的机构改革方案和具体机构设置、编制配备及变动时要向省级政府备案,省级政府在审批市级政府的机构改革方案和具体机构设置、编制配备及变动时要向中央备案。

  专家表示,这项创新措施有利于严肃机构编制管理纪律,加强和改进当前的机构编制管理,也有利于推动建立机构编制管理长效机制,确保这次地方政府机构改革各项任务的完成。

  大厅局格局受青睐

  中央提出八方面指导性意见

  转变职能,是此次地方政府机构改革的核心。在这方面,也许各地具体做法各异,但以此为轴,一系列方向性“指针”依然清晰可见,值得期待。

  譬如,坚持“四个分开”,即加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,把不该由政府管理的事项转移出去,进一步下放管理权限,深化行政审批制度改革,减少行政许可。“行政许可减多少,中央不提具体的指标,这也是一种实事求是的态度。”吴知论说。

  近年来,全国已有不少地方实行“首问负责制”、“一站式服务”,受到群众欢迎。吴知论强调,改革要做的事,就是要切实加强直接面向基层和群众的“窗口”机构的服务与管理,不断健全办事制度和程序,公开办事依据,简化办事流程,转变管理方式和工作作风,提高办事效率和透明度,使广大群众真正从改革中得到实惠和便利。

  仿效国务院机构改革“模板”,此轮地方政府机构改革在调整优化组织结构、积极探索实行职能有机统一的大部门体制方面,也将从实际出发,整合优化组织结构,开展积极探索。

  与国务院机构改革相衔接,对此次地方政府机构改革,中央已在以下几个方面提出了指导性意见:

  一是加强对农业和农村工作的综合管理与统筹协调,进一步完善服务“三农”的管理体制;二是加强对工业的统筹协调,推进信息化和工业化融合,加快走新型工业化道路;三是促进各种交通运输方式相互衔接,发挥整体优势和组合效率,加快形成城乡一体的综合交通运输体系;四是加强城乡建设规划统筹,加快建立住房保障体系;五是整合人才市场与劳动力市场,促进人力资源统一管理、合理流动和有效配置,完善就业和社会保障体系;六是加强文化领域综合管理,推进文化市场统一执法;七是整合医疗管理和药品管理职能,强化食品药品安全监管,落实食品安全综合监督责任;八是健全基层社会管理体制等。

  “有同,也有不同。”吴知论解释,第一、第六和第八项,就是不同于国务院机构改革方案的地方特色,“还是那句话,从实际出发。”

  春江水暖。重庆市农委的大部门制改革,将原有的市农办、市农业局、市农机局、市农综办4个部门资源整合,成立新的市农委。在北京奥运会开幕当日挂牌成立的新农委,充分发挥了大部门的优势,在2008年全市执政为民考核中,综合排名第六位。“可以说,市农业部门大部制改革是成功的。”重庆市农委主任夏祖相说。

  专家表示,可以预见,类似海南、湖北随州等地的大厅局格局模式,将进一步受到地方青睐。

  把“两关”控机构编制

  中央编办将适时赴各地进行督查

  “新一轮地方政府机构改革,要严格把好‘两道关’——严格控制机构数量和人员编制。”吴知论强调。

  人们注意到,改革后的上海市政府仅设44个工作部门。上海开了一个好头,其他地方也严格按照中央的要求确定机构数量。“按照要求,中央规定的各级政府机构限额不得突破,已自设的超限额机构要予以清理。”吴知论表示,对此次地方政府机构设置数量,中央虽没有提出进一步精简的要求,但考虑到目前多数地方实际机构数大都超过中央规定的机构限额,严格落实这一限额实际上就是要精简。

  另一道关,卡在人员编制。在此轮地方政府机构改革过程中,人员编制不得突破现有规模是一条底线。因此,改革明确要求,各省、自治区、直辖市的行政编制总额不得突破。

  虽然总额不得突破,但在同一层级内,可以根据职能的调整,对人员编制实行动态管理,实现有减有增,优化结构;如需跨层级调整的,必须按程序报批。

  “省市县乡四级政府,如果由于职能调整导致某些层级部门的编制相对富余,而有些不同层级部门又急需编制,经批准后可以跨层级调剂使用。”中央编办三司司长李晓全解释,“这在历次地方政府机构改革中从来没有过,是针对此次新一轮改革特别提出的改革创新之举,充分体现了原则性与灵活性的结合。”

  从时间进程看,到2009年年中时,省级政府机构改革应当基本完成,并同时启动市县级政府机构改革、提出改革的要求以及预案。

  吴知论透露,省本级政府机构改革方案实施完毕后,中央编办将适时派出调查组赴各地督查。据悉,在眼下各地省级政府机构改革全面启动的同时,中央编办有关部门已开始为半年后的督查做积极的准备。

  前4次地方政府机构改革回眸

  改革开放以来,与国务院机构改革相适应,我国已进行4次地方政府机构改革,眼下正在推进第五次。每一次地方政府机构改革,都适应了经济和社会发展的需要。

  ■1983年地方政府机构改革

  1982年中央一级党政机构改革基本完成。1983年进行的较大规模地方政府机构改革,目标旨在调整和加强各级领导核心,精简庞大臃肿的机构,选拔大批优秀中青年干部。这次地方政府机构改革是以调整领导班子为重点,同时提出了精简机构、紧缩编制,实行老干部离退休制度,加强干部的轮训工作以及推行市管县领导体制等多项任务。

  ■1994年地方政府机构改革

  继1993年中央政府机构改革完成以后,1994年开始,地方政府机构改革在全国展开。这次改革的主要特点是:

  1.以转变政府职能为关键,强调要加强宏观管理职能,弱化微观管理职能;坚持政企分开,切实落实企业的经营自主权,促进企业经营机制的转换。2.专业经济管理部门精简力度较大。很多专业经济部门成建制地转为经济实体或服务实体。对一些行政管理职能较多,管理任务重、一时难以转为经济实体的专业经济部门,也精简了内设机构和人员,减少对企业产、供、销和人、财、物的直接管理。3.较大幅度地精简了机构和人员。4.推行了国家公务员制度。

  ■1999年地方政府机构改革

  继1998年国务院机构改革完成以后,地方政府机构改革1999年在全国陆续展开,于2002年基本完成。这次机构改革坚持“既要积极,又要稳妥”的方针,着力于政府职能的转变,减少行政审批事项,精简机构和人员,进一步转变了机关作风,行政效率有所提高。

  一是政企、政事、政社分开有了进一步突破。

  二是抓住转变职能的新切入点,大力清理了政府行政审批事项。

  三是进一步理顺了部门与部门之间以及各层级之间的职责关系。

  四是机构编制大幅度精简。

  ■2003年地方政府机构改革

  这次改革主要特点在于:1.上下对口设置省级国有资产管理机构。与国务院国有资产监督管理委员会相对应,各地组建省级国有资产监督管理委员会。2.有关机构调整和职能整合从各地实际出发。3.严格控制机构和编制。各地的方案比较好地体现了精简、统一、效能的原则。做到机构、编制、领导职数“三个不突破”:机构调整均在规定的机构限额内进行,人员编制未突破中央核定的总数,领导职数严格按照规定配备。

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