在社会政策方面始终探索创新的上海，又在城市户籍管理改革上先行一步。

　　2月23日，上海市政府公布《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》(下简称“办法”)，根据办法，持有上海市居住证满七年、符合一定条件的外来人口，可以转上海市户口，此举拉开了上海市第四次户籍改革的序幕。

　　条件中，持居住证期间按规定参加本市城镇社会保险满7年并在本市缴纳所得税，被列为最前面的审核条件。

　　自改革开放以来，上海先后创造出了住房公积金、城市低保和再就业服务中心等政策样本。居住证制度，自2002年开始试点，2004年全面铺开，此次户籍新政被认为是此前公共政策的完善之举，有利于更多外来人口落户上海。

　　但对于上海这个特大型城市来说，外来人口也被视为“双刃剑”。

　　一方面，常住人口急剧膨胀，给城市公共设施、服务带来巨大压力，目前上海人口已达到1900万，其中600多万为外来人口。

　　另一方面，随着人口老龄化，及社保体系“隔代支付”的特点，令上海社保支付面临巨大压力。今年上海“两会”期间，上海市委书记俞正声在座谈时就表示，“社保基金严重穿底，仅2008年上海市级财政收入为上海社保基金托底170亿~180亿元”。

　　有专家认为，缓解巨大社保支付缺口压力的途径之一，就是让在沪务工的外来人口也缴纳社保。此前，“因为居住证转移的时候只能带走(社保)个人(缴纳)部分，不能带走统筹部分，这很大程度上影响了申请居住证、缴社保的积极性。”上海公共行政与人力资源研究所公共行政研究室主任张子良告诉本报记者。

　　有专家认为，户籍新政的启动，有望令上海社保缴费人数迅速增加。

　　以一个持居住证者月平均工资5000元计，其企业缴纳的“三金”额一个月即达到1080元，全年即12960元，目前上海市持居住证人口约21万，仅此一项，社保基金每年增加收入约2.7亿。(社保资金中企业缴纳部分进入统筹账户的比例分医保和社保略有区别，难以精细计算，但企业缴纳的绝大部分都是进入统筹账户的)

　　而从远期来看，上海有约200万外来人口都是办理人才类居住证的对象，如果这200万人全部办理居住证，那社保统筹账户每年可增收27亿，可以相当程度上缓解社保“穿底”的压力。但上海市政府方面并未对此表示意见。

　　居住证之“痛”

　　2月24日上午，在浦东一台资企业工作的王蕾(应本人要求化名)迫不及待地请假去人事局咨询办理居住证的有关事宜。尽管在上海读大学并工作了三年，但是却迟迟没有上海户口，最新出台的政策给了她一线曙光。

　　根据上海市居住证管理的相关规定，尽管居住证和户口一样可以缴纳社会保险，但是在存续、转移、领取比例等方面，却仍有不小区别。“以前不办居住证是觉得居住证的保障程度还是比较低，而且没有户口，总觉得将来还是要离开上海的。现在虽然立刻办也要等七年，但总归办了就有希望。”王蕾告诉记者。

　　此前，尽管拥有居住证的公民一样可以在上海享受子女就学、缴纳养老保险、医疗保险、失业保险等各项社保政策，但是细究起来，其待遇却大不相同。

　　首先，拥有上海市户籍者，必须参加上海市城镇保险，企业必须为劳动者缴纳四金，即养老保险、医疗保险、失业保险和住房公积金。而办理居住证的劳动者只强制缴纳“三金”，企业无须为劳动者缴纳住房公积金。

　　其次，居住证和户口最大的区别在于：持居住证者尽管在上海缴纳养老保险，但并不纳入上海的养老体系，不能在上海支取养老金。换句话说：企业为持有居住证的劳动者缴纳的养老金，劳动者离开上海时只能提取个人缴纳的8%部分，企业缴纳的22%部分进入统筹账户，不能提取转至外地。

　　医疗保险的情况也是一样，持有居住证者，退休前可在上海享受上海本地医疗保险。而退休后上海不承担居住证的医疗保险，退休后需要转回原籍，只能转个人缴纳的2%，企业缴纳的12%不能提取。

　　正是这些支取条件的限制，加上从2002年至2009年1月，居住证转户籍的大门一直紧闭，使得上海市居住证的办理比例一直不够理想。

　　数据显示，截至2007年底上海市外来人口近600万，办理居住证的外来人员超过433万人，但这其中占多数的是临时居住证，达到392万人，临时居住证的办理者多数办理的是外来人员综合保险而非城镇保险，而可以办理城保的人才类居住证的不过20万人。

　　上海600万外来人口中，有200万属于吸引办理人才类居住证的对象，复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲表示，但这部分人群中，办理居住证的比例并不高。

　　上海公共行政与人力资源研究所公共行政研究室提供的一组数据更能反映问题：2002年推出居住证制度的当年，上海办理人才类居住证7500人，当年户籍引进4.67万；2005年，办理居住证人数才首次超越办理户籍人数，至2007年，上海办理居住证5.43万人，当年办理户籍2.42万人。而这背后的背景是：从2004年起，上海大幅度提高了进户籍的门槛，60%以上的本科生申请不到户口，只能申请居住证。

　　社保新鲜血液

　　尽管上海面临着巨量外来人口的压力，但是硬币的另外一面则是：上海社保体系急需新鲜血液的补充。目前，上海社保的两本账——养老保险和医疗保险账户，都有很大支付压力。

　　上海市政府在资金调度上已“心有余而力不足”。“很多人说为什么上海不像北京一样把公交包下来，上海没条件。北京不贴社保养老金，所以每年贴100多亿给公交，而上海每年财政要贴160亿给养老保险。”上海市市长韩正在今年会见政协委员的时候表示。

　　根据上海市财政局在上海市第十三届人民代表大会第二次会议上所做的《关于上海市2008年预算执行情况和2009年预算草案的报告》，2009年市级财政安排对社会保险基金等补贴121.4亿元。随着上海老龄化程度加深，上海未来社保的支付压力会越来越大。

　　某种程度上，今年严峻的财政形势更加剧了上海市政府的支付压力。从2005年至今，上海市财政增收比例每年都在20%以上，而今年，上海财政预计增幅只有6%，低于GDP预计增幅。

　　在这种情况下，增加缴费人员的数量成为现实的选择。《办法》的具体条文中，也鼓励参保人多缴社保。在第六条(激励条件)中提出：最近连续3年在本市缴纳城镇社会保险基数高于本市上年度职工平均工资2倍以上的，技术管理和关键岗位人员可不受第五条第(四)项规定的专业技术职务或职业资格等级的限制，可以优先申办本市常住户口。

　　碎片化的制度

　　在更广泛的层面，上海的问题不仅是上海的问题。

　　“不仅仅是上海，也不仅仅是户籍问题，而是因为我国的社保制度是一种‘碎片化’的制度。”清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥对记者如是说。居住证制度的保障水平相对较低，以及异地续接存在制度障碍，导致办理积极性不高，人员流动困难。

　　目前，仅养老保险一块，就存在着城镇职工养老保险、小城镇居民社会保险、农村人口社会保险、外来从业人员综合保险等各种保障制度，这些险种之间，缺乏一个对接制度，一个人的身份改变了，却无法把一个养老金账户的钱和另外一个险种的养老金账户里的钱对接起来。“现有的社保制度是支离破碎的、不够公平的，也不够平衡的。”杨燕绥说。

　　地区割据则是另外一大问题。“我国现有的养老保险是以省级统筹为基础，对省级政府来说，统筹起来的钱就要统一使用，自然不愿意异地转移。”杨燕绥表示。

　　“对接不仅仅是居住证和户籍的对接，应该是整个大的制度的对接，大的制度的全覆盖，养老金的统筹要从地方统筹转为中央统筹，这样才有利于制度的全覆盖。”杨燕绥表示。

　　2008年12月29日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布《社会保险法(草案)》，并征求社会各界的意见和建议。其中意见最强烈的两块就是“异地接续”和“保障标准统一”。