“在(四川省双流县)调查的10个村庄中，9个村庄土地自2000年后被征用。其中，72%的农户完全失地。”

　　日前，国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊在公布《妥善解决失地农民的长远生计——四省市千户失地农民调查》报告(以下简称《调查》)时作上述表示。

　　随着城市化工业化快速推进，失地农民问题已经成为中国农村矛盾的焦点。

　　从2006年起，国务院发展研究中心农村经济研究部(以下简称国研中心农村部)就征地制度和失地农民问题组建了相关课题组，选择了北京市朝阳区、江苏省苏州市吴中区、山东省滕州市、四川省双流县四地进行了实地调查，形成了上述《调查》报告。

　　该报告的调查结论和政策建议已于去年上报中央决策部门。时值十七届三中全会酝酿土地新政的关键时期。调查报告展示的失地农民状况和征地政策出现的问题，为我国新一轮土地政策调整和《土地管理法》修订提供了实证分析背景并对决策产生了实质性影响。

　　失地农民

　　难以分享土地增值收益

　　课题组实地考察了四地13个乡镇、39个村庄，并对1106个失地农民进行了详细的访谈，《调查》描绘了失地规模的大致轮廓——土地征占规模大，失地农民数量多。

　　“这四个地区，都经历了显著的城市扩张和工业增长，以及出现过频繁的征地现象。”课题组组长韩俊表示，上述四地被选为调查对象的部分原因是，为了观察不同经济社会特征下征地方式和程度所呈现的差异。

　　《调查》显示，在1106个调查农户中，原有地的共有954个农户。这些家庭征地前户均耕地规模为3.12亩，征地后户均耕地规模为0.82亩，征地后，55%的农户家庭完全失去土地。

　　“根据普遍采用的人均耕地0.2亩的标准计算，70%的家庭属于失地农民。”调研组成员之一、国研中心农村部博士张云华称。

　　如四川省双流县，作为成都市市辖的近郊县，在1996年-2005年的10年间，共征用土地46388亩，年均征用土地4638.8亩。其中征用的耕地占征地总面积的71%。该县失地农民总量累计约为9万人，占农业人口比重接近10%。

　　再如同样是近郊区，北京市朝阳区失地农民规模也较大。在征地高峰的1995年-2005年，该区共征(占)各类土地13.3万亩，各类市政工程征(占)地导致的“农转居人员”(指征地后转为非农户口的人员)6.75万人，“农转工人员”(指征地后转为非农业户口，年龄在劳动年龄阶段的人员)3.98万人。

　　“如果加上各种隐形征占地(如绿化隔离带占地)，北京市朝阳区失地农民规模估计高达30多万人。”《调查》显示。

　　农民失去了土地，但却难以分享到土地增值带来的收益。

　　在2001年-2005年，苏州吴中地区地方财政一般预算收入为60.96亿元，而土地出让金总额高达56.43亿元。

　　政府获得土地收益的主要渠道是，征用和出让过程的各种税费。以吴中区为例，土地征用过程中每亩土地上缴的税费合计约4万元；土地出让过程中，通过拍卖出让的土地仅上缴契税、土地增值税、白蚁防治费三项合计就接近10万元/亩。

　　“与土地转用后巨大的、长期的增长收益相比，失地农民所得到的土地补偿费分配比重较低。”韩俊称，农民所获得的补偿与土地征用后的巨额增值没有直接关系。

　　吴中区2001—2005年土地出让金额分配构成中，农民安置补偿费所占比重为14.05%。如果另按拍卖土地计算，当地土地拍卖价平均为118.5万元/亩，而其中只有3.8万元/亩转入土地基金账户，用来补偿安置失地农民，占比仅为3.2%。

　　《调查》显示，在地方政府获得巨额土地收益的同时，农民获得的征地补偿不足以维持农民的现实生活和长远生计。失地农民的土地补偿费、劳动力安置补助费一般只能够维持6-7年的基本生活。如果是公益性占地，补偿标准更低，一般只够3-5年的生活费。

　　建议设“耕地使用税”

　　事实上，国研中心农村部此份调查报告的结论并不鲜见，只是再次实证了各地征地过程中形成的失地农民问题。因此，《调查》报告提出的政策建议也首先落脚在“加快征地改革的步伐”。

　　如何改革征地制度？《调查》报告给出了一系列建议。首先是缩小征地范围，这一目的通过界定“公益性用地”和“经营性用地”来实现。

　　“目前，国家征地的‘公共利益’概念模糊，强制性征地范围过宽。”韩俊表示，大量经营性、商业性用地也打着公共利益的名义征地。

　　事实上，我国《宪法》与《土地管理法》明确规定，国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征用。此外，我国的《土地管理法》规定，任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地，即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，无论是公益性还是商业性用途，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。

　　“但《宪法》和相关法律都未对公共利益做出明确的界定。”韩俊表示，至今，区分公益性和经营性用地的实施细则仍然没有出台。

　　韩表示，通过明确界定“公共利益”来缩小强制征地的范围，是今后征地制度改革的重要方向，而在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，可以允许农民依法通过多种方式参与开发经营，以此来保证农民获得土地收益。

　　此外，《调查》报告提出，通过征收单一的“耕地使用税”，来规范土地税费的使用。

　　“大部分土地税费的收取都与耕地的补充与质量建设有关，但到底多少真正用于耕地的保护？”张云华表示，土地征用和出让环节中收取的税费名目繁多，诸多部门都在集体土地被国家征用并转让过程中分得一杯羹，实际上削弱了政府公共收入形式的规范性。

　　“土地税费使用到农业和农村的比重偏低。”张云华称。

　　对此，课题组建议将土地征用环节征收的涉及耕地补充与保护的各种税费(耕地占有税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等)统一合并为单一的“耕地使用税”，并纳入预算内管理，使之成为财政专门支持农业的一个重要税种，专项用于中低产田改造、农田水利、耕地开发、农业综合开发、农村基础设施建设等。

　　这一可以用于农业和农村的税费是客观的。课题组测算：税率如果平均设定为土地出让总价的10%，按2003年-2005年的土地出让价款计算(总额19076亿元)，每年平均可直接筹集600多亿元的农业投入。

　　和农地征用一样，伴随着城镇化的发展，村庄拆迁也成为普遍现象。对此，《调查》报告也给出了相关政策建议。

　　针对目前发生于各地的“撤村建居”现象，《调查》表示，应明确农民自建房享有城市居民自购房屋的同等权利，获得相应的房屋产权证，允许进入市场交易。